Un nouveau système territorial ?

Ces dernières années, la réforme territoriale a semblé prendre la forme d'un chantier législatif permanent. En 2016, cette frénésie législative a marqué une pause bienvenue, propice à dresser un bilan. À en croire certains observateurs, ce dernier n'est guère satisfaisant : souvent considérée comme indigeste, la réforme territoriale contemporaine est jugée sévèrement.

C'est un fait que les poussées législatives successives contiennent des lacunes et des impensés. Ainsi, par exemple, la question de la suppression d'un échelon territorial a été esquivée. C'est un fait, également, que la complexité et la technicité de certains dispositifs juridiques peuvent certainement laisser perplexe.

Pour autant, il est permis de se demander si le système territorial n'est pas en voie de basculement heureux. Plusieurs facteurs militent en ce sens. D'abord, la différenciation territoriale, longtemps considérée comme proscrite par le caractère unitaire de l'État français et le principe d'égalité, a connu d'importants progrès. D'un côté, l'administration territoriale urbaine et l'administration territoriale rurale sont distinguées de manière plus nette. De l'autre, les intercommunalités et les métropoles sont soumises à une multitude de statuts, adaptés à leurs caractéristiques. Ensuite, assiste à un mouvement de recomposition du « local » autour de deux pivots. Le premier est l'échelon régional, qui s'est progressivement imposé comme le niveau de pilotage stratégique de l'action publique locale. Le second est l'échelon intercommunal, qui constitue désormais une alternative solide à l'émiettement communal, afin d'assurer la gestion locale de proximité. Enfin, le législateur ne semble plus hésiter à rendre les schémas et plans, principalement ceux élaborés par les régions, opposables aux collectivités sous-jacentes. Certes, il exige de celles-ci un simple rapport de « compatibilité » ou de « prise en compte », et non de conformité, mais l'essentiel n'est pas là : il semble désormais acquis que l'interdiction constitutionnelle d'une tutelle d'une collectivité sur une autre n'empêche nullement de donner à l'une d'elles le pouvoir d'élaborer des normes susceptibles de s'imposer, avec une force contraignante plus ou moins grande, aux collectivités agissant dans le cadre de son territoire.

Ces différents éléments tranchent avec l'impression d'immobilisme ressentie par certains et conduisent à s'interroger : assiste-t-on à l'avènement d'un nouveau système territorial ? C'est à cette question que tente de répondre le présent ouvrage collectif, lequel est issu d'une journée d'étude organisée le 10 mai 2016 par la chaire Mutations de l'action publique et du droit public (MADP) de Sciences Po, en partenariat avec la Caisse des dépôts.